ЕУ након Лисабона

Ступањем на снагу Лисабонског уговора (децембар 2009. године) дошло је до значајних промена у институционалном оквиру, начину креирања јавних политика и процеса доношења одлука у Европској унији (ЕУ). Правни оквир за функционисање ЕУ утемељен је у два нова уговора, и то Уговор о Европској унији и Уговор о функционисању Европске уније. Одредбама Лисабонског уговoра успостављен је нови правни субјективитет ЕУ, тако  да је она стекла капацитет да буде страна потписница приликом закључивања међународних уговора, а њена Европска служба за спољне послове је добила овлашћења да успоставља и одржава дипломатске односе са другим државама и међународним организацијама. Ступањем на снагу Лисабонског уговора и променом природе правног субјективитета ЕУ престала је да постоји тзв. Структура три стуба ЕУ. Европска заједница за атомску енергију је задржала свој правни субјективитет, Заједничка спољна и безбедносна политика (бивши други стуб ЕУ) је интегрисана у тзв. спољно деловање ЕУ (European Union External Action), а некадашњи трећи стуб, Полицијска и правосудна сарадња у кривичним стварима постала је део Простора слободе, безбедности и правде.

Уговором из Лисабона унапређен је и институционални систем ЕУ, начин доношења одлука, осмишљавања и примене јавних политика. Поред измена у погледу састава, начина рада и надлежности кључних ЕУ институција, треба напоменути да су словом уговора у институционални оквир уведени Европски савет и Европска централна банка.

Следи кратак приказ кључних новина у институционалном оквиру и начину доношења одлука.

Европски парламент

Новине: -       Проширење овлашћења у законодавној и буџетској надлежности -       Политичка контрола и давање мишљења у складу са условима предвиђеним Лисабонским уговором

Европски парламент се састоји од 751 члана парламента (750 чланова плус председник Европског парламента) који се бирају на директним, непосредним изборима са мандатом од 5 година. Број чланова парламента који се бирају из одређене државе чланице уређен је Оснивачким уговорима, а политичке групације у парламенту се и даље формирају на основу заједничких политичких уверења, а не по припадности одређеној држави. Тренутно је у Европском парламенту активно 8 политичких групација.

Председник Европског парламента се бира на период од две и по године. Председник представља Европски парламент пред другим институцијама ЕУ и према трећим лицима изван институционалног система ЕУ. Председник се стара о неометаном раду Европског парламента и његових тела као и о поштовању и доследној примени Пословника Европског парламента. Чланови Европског парламента су укључени у рад парламентарних одбора унутар којих се одвијају кључне припремне активности неопходне за ефикасан и делотворан рад на пленарним заседањима. Тренутно постоји 20 одбора. Сваки одбор чини између 25 и 73 члана парламента. Сваки одбор има свог председника и секретаријат.

У оквиру парламента формирају се и специјалне делегације са циљем редовне размене информација са парламентима држава које нису чланице ЕУ. Европски парламент кроз деловање делегација заступа интересе ЕУ и промовише ставове и вредности на којима почива ЕУ, нарочито: демократију, владавину права, заштиту и промоцију људских права и основних слобода. Унутар Европског парламента, такође, функционишу различита политичка тела која су одговoрна за различите аспекте рада парламента (законодавно планирање, административно и финансијско планирање, управљање људским ресурсима и сл.). У ову групу тела спадају Конференција председника, Конференција председника одбора, Група за праћење Брегзита и сл. 

Европски парламент је укључен у све законодавне поступке предвиђене оснивачким уговорима (поступак сарадње, одобравања, консултација и саодлучивања). Лисабонским уговором, међутим, поступак саодлучивања постаје редовни законодавни поступак. Поступак саодлучивања, који подразумева равноправну улогу Европског парламента у односу на Савет приликом усвајања уредби, директива и одлука, самим тиме оснажује и унапређује улогу Европског парламента у законодавном поступку. Овако унапређена улога Европског парламента добија на значају поготово ако се има у виду да је поступак саодлучивања проширен и на неке нове области као што су заједничка пољопривредна политика, имиграције, азил и сл.

Иако Европска комисија предлаже буџет ЕУ, Европски парламент, заједно са Саветом, има кључну улогу у његовом усвајању.

Европски парламент се бави надзором рада Европске комисије. Комисија не може бити именована без сагласности Европског парламента, а Парламент износи свој став о предлогу кандидата за председника Европске комисије кога предлаже Европски савет. Новина коју доноси Лисабонски уговор је обавеза Европског савета да, приликом предлагања председника Европске комисије, има у виду тренутне односе снага у Европском парламенту – овим, неформалним, начином је створен још један инструмент којим Европски парламент може да утиче на Европски савет приликом доношења овако важне одлуке.

Европски савет

Новине: - Формално је уврштен у ред кључних институција ЕУ - Усваја обавезујуће одлуке

Европски савет остаје институција која окупља највише политичке представнике (шефове држава и влада) држава чланица ЕУ и након ступања на снагу Лисабонског уговора. У раду Европског савета, такође, учествују председник Европског савета и председник Европске комисије. Европски савет се састаје четири пута годишње, а састанцима Европског савета присуствује и високи представник ЕУ за спољне послове и безбедносну политику. Новина коју уводи Уговор из Лисабона јесте функција председника Европског савета. Председник Европског савета је задужен за координацију рада Европског савета, председава састанцима и надгледа целокупни рад са циљем сталног унапређења његовог функционисања. Председника Европског савета бирају чланови Европског савета, на период од две и по године, са могућношћу реизбoра. Да би председник био изабран, за њега мора да гласа квалификована већина држава чланица ЕУ. Овде је интересантно напоменути неспојивост функције председника Европског савета са било каквом функцијом у његовој матичној држави. Европски савет надлежан је и за избор и разрешење високог представника ЕУ за спољне послове и безбедносну политику (наравно, за ово је потребна и сагласност председника Европске комисије).

Овлашћења Европског савета су у значајној мери проширена тиме што је, по први пут од свог настанка, добио овлашћење да сам доноси обавезујућа акта. Ово је омогућено уз једно значајно ограничење – Европски савет није у могућности да обавља законодавну функцију, тј. да доноси акте законодавне природе. Најзначајнији обавезујући акти које доноси савет односе се на: а) избор председника Европског савета и високог представника ЕУ за спољне послове и безбедносну политику; б) измену постојећих одредби Оснивачких уговора које се односе на број чланова Европске комисије; в) одређивање редоследа по коме ће државе чланице ЕУ именовати своје представнике у Европску комисију; г) расподелу посланичких места у Европском парламенту, а у оквиру предвиђеном Уговором из Лисабона. Европски савет, такође, има овлашћење да одлучује о оснивању формација Савета министара.

Битна новина, када су у питању овлашћења Европског савета, односи се на његове интервенције у законодавном поступку. Европски савет може једногласно (уз саглaсност Европског парламента) да донесе одлуку којом се процес доношења одлука у Савету министара спроводи квалификованом већином уместо једногласно. У доношењу ове одлуке значајну улогу имају и национални парламенти – неопходно је да у овом поступку ниједан национални парламент не изрази противљење одлуци Европског савета.

Европски савет издаје закључке након сваког састанка. Генерални секретаријат Савета омогућава неометан рад Европског савета.

Савет

Новине: - формације савета и председавање - положај Савета у поступку усвајања законодавних аката и буџета - начин одлучивања - јавност рада

Савет министара је задржао више формација унутар којих се доносе одлуке у зависности од конкретне јавне политике. Различите формације чине министри држава чланица ЕУ у чијој је надлежности конкретно питање о коме се расправља на Савету. Тренутно постоји 10 различитих формација Савета министара. Уговором из Лисабона су уведене две обавезне формације Савета министара – Савет за опште послове и Савет за спољне послове. Савет за опште послове координише радом различитих формација Савета министара. Њему у овој функцији значајну подршку пружа Одбор сталних представника (КОРЕПЕР). КОРЕПЕР чине стални представници држава чланица ЕУ у Бриселу, а свака држава чланица има у Бриселу свој посебан тим који је на дневној бази укључен у процес доношења одлука и осмишљавања јавних политика на нивоу ЕУ.

Савет за спољне послове чине министри иностраних послова држава чланица ЕУ и високи представник Уније за спољне послове и безбедносну политику. Задатак ове формације Савета министара је да обезбеди координацију дипломатских активности ЕУ. На челу Савета за спољне послове се налази високи представник Уније за спољне послове и безбедносну политику. Осталим формацијама Савета министара се председава по систему ротације на сваких шест месеци. Да би се одржао континуитет у раду Савета министара, формира се тзв. „тројка“ која израђује осамнаестомесечни програм председавања Саветом, а коју чине тимови државе која је председавала у претходном шестомесечном периоду, државе која тренутно председава и државе која ће председавати Саветом.

Савет министара доноси своје одлуке квалификованом већином. Уговор из Лисабона је увео правило једна држава чланица – један глас у процес доношења одлука у Савету министара, напуштајући на тај начин пондерисано гласање које је било до тада актуелно. Овај систем је почео да се примењује 2014. године, а потпуно је заменио пондерисање 2017. године.

Доношење одлука унутар Савета министара: 1. Савет усваја правни акт након предлога Европске комисије Квалификована већина: 55% чланова Савета који представљају најмање 15 држава чланица и 65% становништва Уније 2. Савет министара усваја правне акте без предлога Европске комисије Супервећина: 72% чланова Савета у којима живи најмање 65% становништва Уније

Сваки од ових поступака усвајања правних аката је могуће блокирати, за шта је пoтребно најмање четири државе чланице.

Уговором из Лисабона повећaн је број случајева у којима се одлуке у Савету доносе квалификованом већином и настављен је тренд смањења броја поступака у којима се одлуке доносе једноглaсно. Једногласност је, међутим, задржана углавном у Заједничкој спољној и безбедносној политици.

Савет министара има значајну улогу у координацији националних политика у одређеним областима (нпр. координација националних економских политика, за чију координацију је задужен Савет за економско-финансијске послове, која је битна за неометано функционисање економске и монетарне уније).

До ступања уговора из Лисабона седнице Савета су, у начелу, биле затворене за јавност. Савет је био обавезан да објави резултате гласањa у случају када делује као законодавни орган. Лисабонским уговором седнице Савета постају јавне у свим оним ситуацијама када се на њима доноси одлука о предлогу законодавног акта.

Европска комисија

Новине: - састав, именовање и избор чланова Европске комисије (Комисије) - овлашћења председника Комисије - улога високог представника ЕУ за спољне послове и безбедносну политику - право иницијативе у законодaвном поступку

Чланове Комисије – комесаре – чине представници две трећине од броја држава чланица, под условом да Европски савет једногласно одлучи да измени такав састав. На овај начин појединачна држава чланица ће имати свог држављанина на позицији комесара током два од три петогодишња периода. Будући комесари ће се бирати на основу система равноправне ротације који треба да на одговарајући начин изрази демографске и географске карактеристике држава чланица ЕУ.

Када је у питању избор чланова Комисије, Лисабонским уговором су задржане све фазе у избору које су биле предвиђене претходним оснивачким уговорима, с том разликом што се мења надлежност у неким фазама. Савет више не поставља чланове Комисије – ово је од сада надлежност Европског савета, о чему он одлучује квалификованом већином. Измењена је и надлежност за кандидовање председника Комисије. Према новом систему, Европски савет је овлашћен да Европском парламенту предложи новог председника Комисије. Председник Комисије је добио овлашћење да именује потпредседнике и дискреционо право да тражи оставку члана Комисије. У оваквој ситуацији, комесар ће поднети оставку, не чекајући да захтев подржи већина осталих комесара.

Високи представник Уније за спољне послове и безбедносну политику има функцију потпредседника Комисије задуженог да обезбеди усклађеност у спољним активностима Европске уније. Високи представник Уније својим радом треба да превазиђе изазове заједничког рада високог представника ЕУ за спољну политику и члана Комисије задуженог за спољне послове. У надлежност високог представника спадају области спољних односа Комисије и усклађивање различитих аспеката спољних активности ЕУ. Високи представник у свом раду мора да обезбеди подршку осталих комесара пре него што предузме било какву акцију (начело колегијалности).

Лисабонским уговором је основана Европска служба за спољне послове. Служба се састоји од службеника одељења генералних секретаријата Комисије и Савета, као и представника дипломатских служби држава чланица. Европска служба за спољне послове своје задатке обавља у координацији и блиској сарадњи са дипломатским службама држава чланица.

Европска комисија задржава монопол законодавне иницијативе који је имала у оквиру Европских заједница. Штавише, Лисабонски уговор проширује ово овлашћење Европске комисије на доношење свих законских аката. Европска комисија је искључиви предлагач у редовном законодавном поступку. Новина предвиђена Лисабонским уговором јесте да се у посебним случајевима законски акти могу донети на основу иницијативе групе држава чланица, Европског парламента, на препоруку Европске централне банке, на захтев Суда правде или Европске инвестиционе банке.

У областима заједничке спољне политике и политике безбедности законодавна иницијатива је подељена између Високог представника и држава чланица. Високи представник може подносити предлоге самостално или заједно са Комисијом. У овим областима је, међутим, искључено доношење законских аката. У области полицијске и правосудне сарадње у кривичним стварима учињен је значајан напредак у односу на некадашњи трећи стуб Европске уније. Према новом оквиру, законска иницијатива у овој области припада подједнако Комисији и државама чланицама. Државе чланице, међутим, морају да окупе најмање једну четвртину од укупног броја да би поднеле предлог законског акта, док Комисија то може да учини као инокосни орган.

Суд правде Европске уније

Новине: - назив и састав правосудних органа - број општих правобранилаца - поступак именовања судија и правобранилаца

Више информација о институционалном оквиру и начину деловања Суда правде ЕУ можете пронаћи у одељку ИНСТИТУЦИОНАЛНИ ОКВИР.